Boletín No.

Las ZIDRES: ¿Desarrollo rural o una nueva ley de baldíos?

14/12/2015 2:43:27 p. m.

En su discurso del 20 de julio, al iniciar la presente legislatura del Congreso de la República, el presidente Juan Manuel Santos estableció que una de las prioridades de su gobierno sería impulsar el desarrollo del agro colombiano, y mejorar las condiciones de vida de la población campesina del país[1]. Como parte de esa iniciativa, el Primer Mandatario de los colombianos advirtió que la aprobación del proyecto de ley 223 de 2015 por el que se crean las denominadas Zonas de Interés de Desarrollo Rural y Económico (ZIDRES), sería una prioridad para su gobierno y la Unidad Nacional. Según el Presidente, mientras se formula la ley de Reforma Agraria Integral (que estaría atada al proceso de La Habana), con “el proyecto de ley que crea las Zonas de Interés de Desarrollo Rural y Económico –las ZIDRES–, […] vamos a fomentar más proyectos productivos para campesinos sin tierra y a sacar provecho a miles de hectáreas en zonas con gran potencial, como es el caso de la Altillanura”.[2]

En este caso, el proyecto de las ZIDRES surge de la intensión del Gobierno Nacional de darle un uso productivo, con un mínimo de inversión pública, a los denominados terrenos baldíos de nación, es decir, a las grandes extensiones de tierra no titulada del país, que como ha señalado la Corte Constitucional en la Sentencia No. C-595/95, se entienden como los “bienes públicos de la Nación, catalogados dentro de la categoría de bienes fiscales adjudicables, en razón de que la Nación los conserva para adjudicarlos a quienes reúnan la totalidad de las exigencias establecidas en la ley”. En este caso, la ley 160 de 1994 estableció que la ocupación y aprovechamiento de las tierras baldías de la Nación, debe estar enfocada en la adjudicación a los campesinos de escasos recursos, y a establecer Zonas de Reserva Campesina para el fomento de la pequeña propiedad rural, con sujeción a las políticas de conservación del medio ambiente y a los recursos naturales renovables, bajo los criterios de ordenamiento territorial y de la propiedad rural.

En este sentido, según la ley 160 de 1994 y la Sentencia No. C-595/95 de la Corte Constitucional, el aprovechamiento productivo de los terrenos baldíos se debe realizar en función de su adjudicación a los campesinos, dentro de las denominadas Unidades Agrícolas Familiares -UAF, entendida como “la empresa básica de producción agrícola, pecuaria, acuícola o forestal cuya extensión, conforme a las condiciones agroecológicas de la zona y con tecnología adecuada, permite a la familia remunerar su trabajo y disponer de un excedente capitalizable que coadyuve a la formación de su patrimonio”.[3]

Sin embargo, desde el punto de vista del Gobierno Nacional, existen en el país una serie de zonas donde este modelo (el sistema de UAF) resulta inconveniente, en la medida en que la ubicación de los terrenos baldíos (lejanía de centros urbanos, carencia de infraestructura, condiciones agrológicas y climáticas adversas, baja población, pobreza, etc.) hace que su explotación eficiente sea inviable para buena parte del campesinado (o para un campesino normal). Según ha señalado el Ejecutivo, teniendo en cuenta los costos de adecuación del terreno y de producción, además de las dificultades para encontrar espacios de comercialización, es en términos generales imposible que una familia campesina haga de su UAF un espacio de producción eficiente y sostenible en el tiempo.[4]  

Para el Gobierno Nacional se hace entonces necesario flexibilizar el sistema de uso de terrenos baldíos, de tal forma que el capital privado pueda tener participación en estas áreas de producción, generando una lógica de inversión y acompañamiento que asegure la posibilidad de tener desarrollo tecnológico y productivo para estos espacios en el mediano y largo plazo, con participación de mano de obra campesina. En términos generales, las ZIDRES son zonas declaradas por el Gobierno Nacional, en las que grandes, medianos y pequeños productores agrícolas puedan desarrollar asociaciones de producción, o impulsar proyectos de forma directa por campesinos beneficiados con títulos de tierras baldías con financiación estatal, que contarían con el aval legal para el uso de terrenos baldíos de la nación, en proyectos productivos de gran, mediana y pequeña escala, bajo el sistema de entrega del usufructo de la tierra, sin que el Estado pierda la propiedad del terreno.

Las ZIDRES se declararían sobre espacios donde conviven múltiples formas de propiedad y tenencia de la tierra (propiedad privada, UAF, tierra de origen baldío, ocupación no titulada de tierra baldía y baldíos de la nación), bajo la idea de que tanto quienes se asientan en el territorio, como los capitales privados externos, puedan desarrollar asociaciones productivas para la explotación agroindustrial de estos espacios. En estos proyectos se podrían utilizar grandes extensiones de tierra, incluyendo baldíos de la nación, que el gobierno autorizaría para formar parte de estas alianzas privadas (situación que elimina la limitación de la UAF, pues el Ejecutivo permitirá el uso de la tierra baldía que fuese necesaria, dentro de las especificaciones del proyecto).  

En este sentido, lo que plantea la iniciativa es que en estas zonas de inversión especial,  se promoverá la introducción de capital privado y el uso de mano de obra campesina, para garantizar la entrada de tecnología de punta dirigida  al sector agropecuario, el desarrollo de infraestructura, el crecimiento del empleo formal y el mejoramiento de las condiciones materiales de vida de la población campesina en el país.

Sin embargo, el proyecto del Gobierno Nacional ha avanzado en medio de agrias polémicas al interior del Congreso de la República, donde diferentes sectores sociales lo han visto como una nueva versión de la denominada ley de baldíos (proyecto 133 de 2014 Cámara de Representantes), que el Ejecutivo tuvo que retirar después de un gran escándalo en el que multinacionales y grandes propietarios colombianos acumularon de forma irregular tierras de origen baldío, bajo la idea de comprar terrenos a familias beneficiadas por la adjudicación a través del sistema de unidades productivas familiares.

En este sentido, organizaciones como CODHES, CINEP- Planeta Paz, Comisión Colombiana de Juristas, Mesa de Incidencia Política de Mujeres Rurales Colombianas, la Cumbre Agraria, Campesina, Étnica y Popular, Dignidad Agropecuaria y Oxfam han llamado la atención sobre la forma en la que el proyecto de ZIDRES crea un escenario en el que el cuestionado comportamiento de dichas organizaciones quedaría virtualmente autorizado, en tanto podrían continuar con una acumulación de tierra a través de las asociaciones productivas especiales, que como ha señalado en múltiples ocasiones el Senador de la República Jorge Enrique Robledo, en último término conducen al enriquecimiento de los grandes productores, a niveles mínimos de beneficio para el campesinado, quien termina reducido a mano de obra asalariada. 

Debido a la importancia y polémica del proyecto de ley, y teniendo en cuenta que se acerca su aprobación definitiva en la plenaria del Senado de la República, el OPIP ha preparado un informe con los pormenores de la iniciativa y las críticas que el mismo ha suscitado, con el objetivo de contribuir a la discusión pública de tan importante iniciativa.

Las ZIDRES

El artículo primero del proyecto de ley 223 de 2015 propone las ZIDRES en los siguientes términos:
Créanse las Zonas de Interés de Desarrollo Rural, Económico y Social, ZIDRES, como zonas especiales de aptitud agropecuaria, ubicadas en el territorio nacional, aisladas de los centros urbanos más significativos, que demandan elevados costos de adaptación productiva. Tienen baja densidad poblacional y altos índices de pobreza, carecen de infraestructura mínima para el transporte y comercialización de los productos y, por sus características agrológicas y climáticas, resultan inapropiadas para desarrollar unidades de producción familiar que fomenten proyectos productivos que beneficien a los trabajadores agrarios sin tierra y  que promueva la inversión de capital en el agro.
 
En este sentido, el gobierno nacional parte de la idea que los territorios donde se crearán las ZIDRES son inviables para el desarrollo de una reforma agraria en los términos regularmente dictados por la ley 160 de 1994, es decir por medio de la adjudicaciones de AUF a familias campesinas, por lo que se hace necesario que el capital privado se convierta en el epicentro de la adecuación de estos espacios para el sector agropecuario nacional. Según el proyecto, la determinación de estos espacios correría por cuenta de la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria (UPRA) del Ministerio de Agricultura, entidad que propondría dichas áreas al Consejo de Ministros, el cual se encargaría de declarar o no la ZIDRES a través de un documento COMPES.

La idea es entonces que al ser declarada una ZIDRES, se puedan generar asociaciones de capital privado donde los agentes con presencia en la zona, más entidades externas de capital, o campesinos sin tierra que desean asentarse en estas áreas, puedan configurar alianzas para la explotación de las tierras productivas en un sistema que no se restringe a la UAF. El proyecto de ley también permite que campesinos impulsen sus propios proyectos productivos sin capital externo, con ayuda del Estado a través del Fondo de Desarrollo Rural, Económico e Inversión (FDREI). Aquí es fundamental advertir que “para la ejecución de los proyectos productivos se podrá solicitar al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER), o quien haga sus veces, la entrega en concesión, arrendamiento o cualquier otra modalidad contractual no traslaticia de dominio, de baldíos ubicados en las ZIDRES”.[5]

El proyecto establece que a partir de la declaración de la ZIDRE, a los campesinos que estén asentados en los terrenos baldíos y cumplan con los requisitos de la ley 160 de 1994,[6] se les deberá titular la tierra en la que habitan según las respectivas AUF, mientras que quienes no cumplan con los exigencias o sean campesinos sin tierra, podrán vincularse a las asociaciones productivas. En el caso anterior, si la asociación quiere obtener estímulos especiales por parte del Estado,[7] se deberán incluir en los acuerdos la participación de medianos y pequeños productores, además de mecanismos que garanticen que los campesinos sin tierra puedan adquirir un determinado porcentaje de la tierra que trabajaron en desarrollo del proyecto.

Lo anterior permite que dependiendo del tamaño o las especificaciones del proyecto, se puedan adjudicar grandes extensiones de tierra, según la manera en la que el gran capital se pueda asociar con los campesinos asentados en cada zona, y con los que eventualmente entrarían dentro del sistema de producción bajo la posibilidad de que el campesino pueda  hacerse propietario de la propia unidad de producción familiar. En todos los casos, si no existe familia beneficiada con la adjudicación de tierra, al finalizar el proyecto el terreno volvería a manos del Estado, que a lo largo del tiempo recibiría una contraprestación monetaria por el uso de la tierra.

La iniciativa legislativa también establece que “el trabajador agrario o titular de derecho de dominio podrá optar por no asociarse a los proyectos asociativos y continuar ejerciendo la explotación de su predio de manera individual, de acuerdo con los lineamientos productivos fijados por la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria – UPRA, de conformidad con las características de la zona, so pena de ser objeto de compra directa o expropiación”.[8] En ese sentido sería el INCODER quien determinaría los denominados predios improductivos, y el proceso a seguir sería la compra directa o una eventual expropiación.

En cualquier caso no podrían ser objeto de compra directa predios ubicados en zonas de reserva forestal protectora, ambiental o ecológica, Parques Nacionales Naturales, resguardos indígenas, propiedades colectivas, previamente constituidos por la autoridad competente y los demás  espacios o áreas que sean prohibidos por la ley.

Las criticas

Sobre el proyecto de las ZIDRES han recaído numerosas críticas, especialmente en lo que tiene que ver con la posibilidad real de que los campesinos (con o sin UAF) que se asocian en los proyectos productivos, realmente puedan obtener beneficios significativos de este proceso. En este sentido, el Senador Jorge Enrique Robledo ha señalado que el modelo propuesto por la ZIDRES constituye un peligro para los pequeños y medianos productores en el mediano o largo plazo, en la medida en que las relaciones de riesgo de este modelo corren en contra de quienes trabajan la tierra y no de quienes prestan el capital, lo que a largo plazo significa la posibilidad de perder la propiedad de la tierra para los campesinos.

En este sentido, el congresista ha señalado que en este modelo productivo, los grandes capitales se asocian con los campesinos de tal forma que se convierten en facilitadores de crédito, asesores técnicos y receptores del producido, pero son los campesinos quienes asumen los riesgos por la producción y sobre quienes recaen las consecuencias de situaciones o factores que puedan afectar el cultivo de manera inesperada (plagas, sequias, etc.).[9] De esta forma, ante cualquier contratiempo, son los campesinos los que tienen que responder tanto por la compensación de la ayuda técnica prestada por las empresas, como por los créditos que adquieren frente a entidades bancarias, situación que los expone a perder sus predios y bienes en caso de no poder cumplir con dichas responsabilidades económicas. Aquí se ha reclamado que una de las condiciones para instauración de los proyectos dentro de las ZIDRES sea precisamente un sistema de riesgo compartido donde los grandes capitales tengan que hacerse responsables ante eventualidades no calculadas de la producción.[10] 

De igual forma, también se ha señalado por organizaciones sociales que este tipo de modelo conduce a los campesinos a convertirse en simples asalariados del campo, bajo un sistema de monocultivo en el que se pierden las dinámicas del pan coger y de las relaciones sociales de las comunidades en función de la cooperación del colectivo. En este caso, la producción de alimentos termina siendo un elemento externo, pues dentro del mismo grupo no se produce para el sustento, y al generarse esta lógica, se produce una inflación sobre los alimentos, lo que termina contraviniendo cualquier ingreso adicional capturado por los campesinos dentro de las asociaciones productivas.[11]

De igual forma, en un informe preparado por OXFAM y otras organizaciones sociales, se ha insistido en que esta es una estrategia del gobierno nacional para saltarse la disposición constitucional que limita el uso de los terrenos baldíos de la nación para el beneficio de los campesinos sin tierra, creando un marco en el que si bien no se genera una concentración en la propiedad de la tierra, si se genera la misma dinámica frente a la producción y sus beneficios, que en último término van  para el extranjero o para los grandes capitales nacionales.[12]

Para estas organizaciones, las ZIDRES sí amenazan las aspiraciones del campesinado de tener propiedad sobre tierra productiva, en la medida en que estos proyectos productivos a gran escala y de alta afectación para el territorio terminarán por hacer improductiva la tierra a pesar de la introducción de tecnología de punta, momento en el que el gran capital, no propietario de los terrenos, descompondrá los proyectos dejando a los campesinos con UAF improductivas a mediano o largo plazo, o en manos del Estado que no podrá explotarla. Aquí se configuraría en efecto un detrimento del patrimonio de la nación, pues los beneficiados del rendimiento de la tierra serían las multinacionales y los grandes capitales nacionales, mientras que los campesinos terminarían sin opciones reales de progreso económico o social.[13]

De igual forma, también se han manifestado preocupaciones a propósito de las condiciones en las que se realizarán las eventuales expropiaciones de tierras consideradas como improductivas. Para estas organizaciones, dicha disposición terminará por conducir a los campesinos a vincularse a los proyectos productivos de gran escala, todo ello frente al riesgo de que su propiedad, que es explotada a baja intensidad o de forma tradicional, sea entendida por el Gobierno Nacional como improductiva y por ende sea eventualmente expropiada. Lo anterior teniendo en cuenta la alta demanda de uso de suelo que surgirá como parte de las mega asociaciones productivas.[14]  
 
 



[1] Del Equilibrio a la Unidad: Juan Manuel Santos frente al Congreso de la República en su segundo mandato. Consulte aquí
[2] Palabras del Presidente Juan Manuel Santos en la instalación de la legislatura del Congreso de la República 2015-201.Consulte aquí
[3] Ley 160 1994 Consulte aquí
[4] Ley ZIDRES - Veredicto - Julio 20 de 2015. Consulte aquí
[5] Proyecto de ley 223 de 2015. Consulte aquí
[6]La ley 160 de 1994 establece que se podrán adjudicar terrenos baldíos bajo los siguientes criterios: Artículo 24, Serán elegibles como beneficiarios de los programas de reforma agraria los hombres y mujeres campesinos que no sean propietarios de tierras y que tengan tradición en las labores rurales, que se hallen en condiciones de pobreza y marginalidad o deriven de la actividad agropecuaria la mayor parte de sus ingresos. Dentro de los criterios de selección que establezca la Junta Directiva deberá darse atención preferencial a la situación en que se hallan las mujeres campesinas jefes de hogar y las que se encuentren en estado de desprotección social y económica por causa de la violencia, el abandono o la viudez y carezcan de tierra propia o suficiente.
[7] Los estímulos estatales son a)Líneas de crédito especiales para trabajadores agrarios y empresarios, b)Mecanismos especiales de garantía sobre la producción de los proyectos productivos, c)Estímulos a la promoción, formación y capacitación de los trabajadores  agrarios, d)Incentivos para las empresas que resulten de las alianzas que se conciban para el desarrollo del proyecto productivo, e) Respaldo del 100% de los recursos de los proyectos productivos a través del Fondo Agropecuario de Garantías, cuando se requiera. Proyecto de ley 223 de 2015. Consulte aquí
[8] Proyecto de ley 223 de 2015.Consulte aquí
[9] Ley ZIDRES - Veredicto - Julio 20 de 2015.Consulte aquí
[10] Ley ZIDRES - Veredicto - Julio 20 de 2015. Consulte en Consulte aquí
[11] Colombia: las falacias detrás de ZIDRES, una ley de “subdesarrollo rural”. Consulte aquí
[12] Colombia: las falacias detrás de ZIDRES, una ley de “subdesarrollo rural”. Consultar en Consulte aquí
[13] Colombia: las falacias detrás de ZIDRES, una ley de “subdesarrollo rural”. Consultar en Consulte aquí
[14] Colombia: las falacias detrás de ZIDRES, una ley de “subdesarrollo rural”. Consultar en Consulte aquí