Boletín No.

En busca de la transparencia legislativa: ¿Cómo crear un Congreso abierto?

14/12/2015 2:43:27 p. m.

A pesar de la importancia institucional y de la centralidad que el Congreso de la República de Colombia tiene en el proceso democrático del país, esta entidad es una de las que menor grado de confianza despierta entre los ciudadanos, pues ellos ven en el órgano legislativo uno de los mayores focos de corrupción del país.[1] En diferentes encuestas de opinión, la mayoría de los colombianos manifiestan su desconfianza en este órgano (entre el 68% y 79% de la población),[2] lo que sin duda tiene un efecto no sólo en la baja credibilidad y legitimidad de quienes dicen ser los representantes de la sociedad, sino también en el incremento del escepticismo y el desconocimiento social de las leyes y de las normas. Todo lo anterior se agrava por las irregularidades que suelen presentarse en cada una de las elecciones del Congreso de la República, pues en ellas abundan candidatos cuestionados por sus nexos con el mundo de la ilegalidad y la delincuencia organizada.    

En general, aunque una parte significativa de esta desconfianza se debe a los escándalos que sacudieron a la corporación en el último periodo legislativo (parapolítica, fracaso en la reforma a la justicia, imposibilidad de reformar la salud, aumento de salarios, elecciones de funcionarios públicos, etc.), otra parte de la falta de credibilidad en las actuaciones del Congreso se explica por  la ausencia de dispositivos de información que permitan superar el desconocimiento social a propósito del funcionamiento del órgano legislativo y las actividades propias de los congresistas. De esta forma, a pesar de que la Constitución y la ley (Ley 57 de 1985, 80 de 1993 y 1712 de 2014) establecen la obligación de los funcionarios públicos de crear mecanismos que garanticen la trasparencia en las actuaciones públicas, y el acceso de los ciudadanos a la información, el nivel de cumplimiento de esta normatividad al interior del Congreso es mínima.

Esta problemática se ve reflejada por ejemplo, en que la publicación de la información referente a los procesos legislativos y las actuaciones de los congresistas depende en su mayoría de la voluntad de los secretarios del Senado y de la Cámara de Representantes, así como de las respectivas comisiones. En este sentido, además de la obligación de cada legislador de entregar al momento de iniciar la legislatura una declaración juramentada de su patrimonio y actividades económicas, así como de su participación en temas que pudieran significar algún tipo de conflicto de interés; no existe un señalamiento directo en la ley para que dicha información se haga pública y se masifique por parte de las mesas directivas del Congreso de la República. Por ende, el acceso a estos y otros datos básicos de los congresistas (nombre, circunscripción, equipo de trabajo, votación, actividades económicas, áreas de interés, etc.) por parte de los ciudadanos suele ser muy difícil e incluso muchas veces se requiere de un derecho de petición, que dentro de las lógicas de la veeduría ciudadana y la rendición de cuentas, resulta totalmente inconveniente para garantizar la transparencia en el trabajo legislativo.

Lo anterior también choca con los compromisos internacionales adquiridos por Colombia en materia de transparencia y acceso a la información, puesto que el país hace parte de la “Alianza por un Gobierno Abierto,” espacio en el que se comprometió a “promover instituciones más eficaces, transparentes y responsables.”[3] Compromiso que se hace aún más prioritario si se tienen en cuenta los llamados que se han hecho desde la OECD, la Red latinoamericana por la Transparencia y el Grupo de Trabajo por un Parlamento Abierto, para que Colombia mejore sus índices de trasparencia gubernamental y legislativa.[4]

Un elemento sustancial en estos llamados de atención al Gobierno Nacional se encuentra en el desarrollo del denominado Gobierno Electrónico,[5] lógica de gestión que se ha convertido en una meta de mediano plazo para la mayoría de los Estados del mundo. Lo anterior es especialmente significativo para Colombia, pues debido a su interés por ingresar a la OCDE y a otras entidades multilaterales, debe encontrar maneras de adecuarse a los amplios niveles de trasparencia y rendición de cuentas exigidos por estas organizaciones.  

Teniendo en cuenta lo anterior, el pasado 19 de noviembre, bajo el auspicio de la Secretaria de Transparencia de la Presidencia de la República y la Universidad del Rosario, se firmó el “Plan para un Congreso Abierto y Transparente.”[6] Este acuerdo, del que participaron Luis Fernando Velasco, Presidente del Senado, Alfredo Deluque, Presidente de la Cámara de Representantes; Antonio Navarro, Presidente de la Comisión de Ética del Senado; Pedro Jesús Orjuela, Presidente de la Comisión de Ética del Senado; y Camilo Enciso (a modo de testigo) secretario de Transparencia de la Presidencia, se constituye como una hoja de ruta con miras a la implementación y consolidación de una serie de acciones y estrategias encaminadas a promover la transparencia, la integridad y la participación ciudadana en los procesos legislativos.[7] 

Es significativo mencionar que el “Plan para un Congreso Abierto y Transparente” hace parte de una preocupación mayor por promover mejores prácticas dentro del órgano legislativo, compromiso que los congresistas Claudia López, Angélica Lozano, Carlos Fernando Galán, Armando Benedetti, Hernán Penagos, Heriberto Sanabria y Hernán Andrade están promoviendo a través  del proyecto de ley orgánica 147 de 2015. La iniciativa legislativa pretende “desarrollar el principio de transparencia en el ejercicio de las funciones de los congresistas por medio de la creación del deber de transparencia legislativa el cual implica la rendición de cuentas y el reporte de actuaciones realizadas en razón a sus funciones.”[8]
Tanto el Plan, como el proyecto de ley (el cual hasta el momento ha superado uno de sus cuatro debates reglamentarios) buscan crear mecanismos para visibilizar la actividad legislativa, promover la veeduría ciudadana y facilitar la rendición de cuentas de los servidores públicos, además de garantizar la proximidad entre representantes y representados. Por la importancia de esta temática para el desarrollo de la democracia, y por estar directamente relacionada con sus propias actividades de investigación académica, el Observatorio de la Información y de la Opinión de Interés Público –OPIP- ha preparado un informe a propósito de la iniciativa legislativa y el plan para un Congreso Abierto y transparente. A continuación describimos el contenido de ambas iniciativas y los principales puntos de debate que han generado en la opinión pública. 

El Plan

El “Plan para un Congreso Abierto y Transparente” fue diseñado por la Secretaria de Transparencia de la Presidencia de la República como una declaración que “busca fortalecer las políticas de transparencia, los mecanismos para el control social y la participación ciudadana, y el acceso a la información del Congreso, con lo cual se vigoriza la relación entre representantes y representados y se incrementa la visibilidad de su actividad legislativa y administrativa.”[9] En este sentido, los firmantes antes referenciados se comprometieron a adelantar una serie de estrategias vinculadas con tres ejes de trabajo: la transparencia, la integridad y la participación ciudadana, dentro de periodos de tiempo pre-establecidos a ejecutarse en la presente legislatura.

En general, dentro del eje de la participación, se pretende “profundizar y mejorar los canales de comunicación existentes entre los ciudadanos y el Congreso, brindando herramientas adicionales que le permitan a la sociedad civil expresar sus puntos de vista y ser tenida en cuenta en la toma de decisiones.”[10] Lo anterior demanda entonces que desde el Congreso se genere un formato único para la rendición de cuentas de los Congresistas, que deberá ser diseñado en compañía de organizaciones sociales, y cuyos resultados tendrán que ser socializados y difundidos antes del 1 de abril de 2016. De igual forma, las mesas directivas del Senado y de la Cámara de Representantes están en la obligación de diseñar una guía básica del funcionamiento del Congreso y la actividad legislativa, que deberá ser difundida entre la ciudadanía, crear un servicio de alertas virtuales que informe a los ciudadanos (previamente inscritos) de toda las actividades del órgano legislativo y establecer un sistema que permita a los ciudadanos interactuar con sus representantes, realizar observaciones a los proyectos de ley y hacer seguimiento a los diferentes procesos legislativos.[11]

Por su parte, el eje de integridad pretende “afianzar y profundizar procedimientos administrativos, contractuales, legislativos y de control político, íntegros y que generen confianza y legitimidad en la ciudadanía.”[12] Con dicho propósito en mente, se deberán adoptar las medidas tecnológicas necesarias para que desde cada Secretaria General, se publiquen las declaraciones de conflictos de interés presentadas por los Congresistas frente a cada proyecto de ley, y los planes diseñados por la corporación en materia de anti-corrupción, atención al ciudadano, así como los mapas de riesgo de corrupción de la Cámara y el Senado.  

Finalmente, la estrategia de transparencia se enfoca en “fortalecer el derecho fundamental del acceso a la información pública por parte de los ciudadanos,” [13] por lo que se busca armonizar los principios de máxima publicidad y divulgación proactiva de la información, que resultan indispensables para profundizar la apertura del Congreso y brindar mayor acceso a la información de naturaleza administrativa o misional del órgano legislativo. Las actividades asociadas a este eje se enfocan, primero, en la publicación por vía web de los datos de contacto (nombre, oficina y correo institucional) de los Congresistas y sus  unidades de trabajo legislativo, destacando la persona que ha sido delegada por el Senador o Representante para tramitar peticiones, quejas, reclamos, solicitudes y capacitarse en las herramientas de Gobierno Abierto diseñadas por las mesas directivas del Congreso de la República.[14] De igual forma, se establece la obligación de diseñar un sistema donde se lleve registro de:

i. Relación mensual de viajes aéreos internacionales por congresista y presupuesto ejecutado mensualmente por concepto de tiquetes expedidos. Esta información será publicada por las Secretarías Generales de Senado y Cámara. (Fecha límite: 31 de diciembre de 2015).
ii. Sesiones de las comisiones o plenarias en las que se discutan proyectos de ley o se realicen debates de control político, vía streaming y en diferido. (Fecha límite: 31 de diciembre de 2016).
iii. Información sobre (i) contratación pública adelantada por el ordenador del gasto en cada cámara, (ii) informes periódicos sobre ejecución presupuestal, tal como se ha realizado hasta el momento; y (iii) Informes de las auditorías internas y externas practicadas sobre Senado y Cámara. (Fecha límite: según los términos de ley)
A través de estas tres estrategias se pretende entonces “hacer una apuesta de fondo por la cultura de la integridad, la transparencia y la prevención de los riesgos de corrupción al interior de la corporación, así como por la profundización de la democracia y la interacción con la ciudadanía.”[15]    
 
En busca de la trasparencia     

Ahora bien, el proyecto de ley 147 de 2015 busca realizar varias modificaciones a la ley 5 de 1992, el Reglamento del Congreso, introduciendo una serie de disposiciones que apuntan a hacer más visible para los ciudadanos tanto el funcionamiento del órgano legislativo, como las actividades de los legisladores al interior y por fuera de las sesiones del Congreso. En este sentido, la iniciativa legislativa propone incluir entre las obligaciones de los congresistas el cumplir con las responsabilidad legal de la trasparencia legislativa y la rendición de cuentas, estableciendo que quien no lo haga, incurrirá en una Declaración pública de incumplimiento a las disposiciones de transparencia legislativa, dictada por el Secretario de la respectiva sección del Congreso, y por la cual se haría acreedor de una sanción por mala conducta, en concordancia con  al artículo 48 del Código Disciplinario Único.[16]

De esta forma, para no ser sancionados, los Senadores y Representantes a la Cámara deberán realizar de manera sistemática ejercicios de rendición de cuentas ante sus electores, procesos que deberán ser difundidos por el Congreso de la República. Igualmente “Cada Congresista debe llevar un registro de sus actuaciones ante instituciones de naturaleza pública, privada o ante personas naturales y entregarlo en los cinco (5) primeros días de cada mes al Secretario General de la Cámara a la que corresponda.”[17] En este registro será esencial consignar las reuniones con grupos de interés y las actividades de los congresistas con sus representados, además de todo el conjunto de procesos en los que incurre el legislador y su equipo de trabajo como preparación de las sesiones del Congreso.[18] El registro deberá incluir elementos como:

1. El ejercicio de su función constituyente y legislativa que detalle información sobre los Proyectos Acto Legislativo, Proyectos de Ley, ponencias y proposiciones  presentadas, así como una relación de impedimentos presentados y las votaciones en las que participó, incluyendo el sentido de su voto, siempre que dicha votación no sea secreta. 
 
2. Los debates de control político y citaciones realizadas, anexando sus cuestionarios y las respuestas recibidas.
 
3. La pertenencia a comisiones legales, accidentales o especiales y la gestión desarrollada al interior de ellas.
 
4. El ejercicio de funciones judiciales que no estén sometidas a reserva, en caso de ejercerlas.
 
5. Las funciones administrativas y de mesa directiva, en caso de ejercerlas.
 
6. La asistencia a sesiones de plenaria y comisiones, así como las  justificaciones de inasistencia presentadas.
 
7. Las gestiones realizadas para el desarrollo regional.
 
8. Las convocatorias de audiencias y foros públicos así como la participación en audiencias convocadas por terceros.
 
9. Investigaciones y documentos desarrollados por el Congresista y Unidad de Trabajo Legislativo.
 
10. Reconocimientos y sanciones recibidos en razón del cargo.
 
De igual forma, el proyecto, a diferencia de la situación actual, establece de forma clara y directa que los secretarios de cada una de las secciones del Congreso deberán publicar y masificar la información correspondiente al patrimonio y a los ingresos económicos de los congresistas, además de sus eventuales conflictos de interés. Cada sección del Congreso tendrá que crear un sitio de información y registro (de tipo web con respaldo en información física) en el que los datos de los Congresistas (hoja de vida, partido, número de votos, circunscripción, informe de ingresos y gastos electorales) quedarán disponibles para la ciudadanía. Los Congresistas también estarán obligados a presentar “Hoja de vida de los integrantes de su Unidad de Trabajo Legislativo, responsabilidades asignadas y grado de remuneración.”[19]  
La iniciativa pretende reformar la manera en la que el Congreso realiza sus funciones electorales, es decir, la elección de altos cargos del Estado como el Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo, entre otros. En este sentido, el proyecto busca que las elecciones al interior del Congreso de la República cumplan de forma efectiva con los principios de transparencia, publicidad y participación ciudadana. Se establecería entonces la obligación de publicar de manera virtual y física toda la información de los candidatos a las diferentes entidades y cargos que designa el Congreso, con un tiempo no menor a 30 días.[20] Adicionalmente, “la publicación contará con un mecanismo que le permita a cualquier ciudadano que se identifique plenamente, enviar observaciones sobre el candidato y sus documentos de acreditación las cuales deberán ser respondidas por la Comisión de Acreditación correspondiente de manera previa a la elección. Su publicación y oportunidad de participación serán difundidas en medios de amplia circulación por la Oficina de Publicidad y Prensa.”[21]          

Los elementos faltantes: falta de ambición política

Aunque el pacto por la trasparencia y el proyecto de ley se presentan como intentos significativos para establecer mejores prácticas en el proceso legislativo, las dos iniciativas pecan por su falta de ambición a la hora de comprometer al Congreso de la República en la inclusión de los ciudadanos dentro del proceso legislativo. En este sentido, como fue señalado por Elisabeth Ungar Bleier, Directora de Transparencia por Colombia durante la firma del “Plan para un Congreso Abierto y Transparente”, estas propuestas se construyeron de espaldas a la sociedad civil, desconociendo años de trabajo independiente por parte de organizaciones sociales y políticas, enfocadas en la vigilancia y veeduría de los procesos públicos del país. Situación por la cual las medidas plateadas desde el Gobierno Nacional y los mismos congresistas no llegan a tocar el verdadero fondo de la problemática, puesto que entienden a la participación y veeduría ciudadana de manera superficial, sin mayor compromiso de las autoridades hacia sus representados.

En este caso, el elemento en el que el proyecto se queda corto en mayor grado es en la creación de verdaderos espacios de participación y redición de cuentas, que conduzcan a la construcción de una ciudadanía realmente empoderada frente a sus representantes. En el centro de ambas iniciativas está la visualización de información que por simple lógica democrática debería estar  disponible para los ciudadanos mucho antes de la elección de los congresistas.  De esta forma, con las medidas propuestas se constituye apenas un mínimo hacia la construcción de una ciudadanía  mejor informada, pero estas disposiciones legales están aún muy lejos de ser un medio para la creación de escenarios de diálogo y reflexión sobre el lugar que ocupa el Congreso en la vida cotidiana de los colombianos. Todo lo anterior complejizado por la brecha digital que afecta a la mayoría de la población, para la cual el acceso a internet es muy difícil o casi imposible, situación por la cual el efecto de esta nueva normatividad será en la práctica nulo, frente a la veeduría que puedan hacer de sus representantes.       
 
En este sentido, la iniciativa no profundiza, más allá del diseño de un manual de funcionamiento del Congreso, en la creación de prácticas pedagógicas que realmente capaciten a las comunidades y sus organizaciones en las herramientas de las que disponen legal y constitucionalmente para vigilar la actividad legislativa, o en la obligación que tiene los congresistas de escuchar a los electores y no solo a los grupos económicos o de presión que financiaron sus respectivas campañas al órgano legislativo. Así, mayor acceso a la información no significa necesariamente un mejor control o rendición de cuentas por parte de los congresistas frente a los ciudadanos.  

De esta forma, tanto el Plan como el proyecto de ley se concentran en la incorporación parcial de las TIC en la visualización del Congreso, los parlamentarios y sus actividades, datos que son entendidos como ejercicios automáticos de rendición de cuentas de los Senadores y Representantes frente a sus electores. En ningún caso se construyen reales herramientas de interacción entre los ciudadanos y sus representantes, puesto que el paquete de medidas solo plantea la construcción de un sistema de alertas por medio de los cuales los colombianos podrían hacer comentarios a los proyectos de ley y a los candidatos a los altos cargos del Estado, sin que exista una obligación de atender o valorar realmente dicha participación.

Por otra parte, las iniciativas presentan una disparidad fundamental en cuanto a los tiempos establecidos para su implementación. Mientras que el Plan por la Trasparencia establece plazos perentorios y casi inmediatos para la implementación de los sistemas web de información y participación,[22] en parte para comprometer a los firmantes mientras continúan a la cabeza del Senado, la Cámara y las comisiones de Ética, el Proyecto de Ley no hace mención alguna de un periodo mínimo para la implementación de las mejoras electrónicas necesarias para la puesta en marcha de la ley. En este sentido, el plazo establecido por el Plan puede dar lugar a una ejecución improvisada de las reformas planteadas, y en el caso del proyecto de ley, se puede presentar una prolongación excesiva en el tiempo de las medidas tecnológicas necesarias para el diseño de los sistemas de información sobre los congresistas y el órgano legislativo, basado en la idea de los costos necesarios para implementar dichas funcionalidades por medios electrónicos. 

En cualquier caso, las dos iniciativas representan también un reto para la ciudadanía, que debe ver en estos esfuerzos del Legislativo y el Ejecutivo, un espacio para actuar  en función de la veeduría activa de sus representantes, e incluso, utilizar estos escenarios de información para contribuir al desarrollo y la profundización de estos proyectos por la transparencia. Es clave reconocer que al mismo tiempo que se exigen mejores prácticas administrativas y legislativas al interior del Estado, los ciudadanos deben ser parte de un proceso de vigilancia constante sobre la administración pública, que no tiene sentido si la apatía o el desinterés persisten entre los colombianos.     

Es entonces fundamental que desde las organizaciones sociales, y la población en general, se presente una retroalimentación positiva frente a estos procesos de apertura del Estado, para que no solo se exija a las autoridades mayor involucramiento de los ciudadanos, sino que los colombianos se apropien de las herramientas disponibles, tanto en procesos de seguimiento como de participación política.  
 



[5] Entendiendo por gobierno electrónico la aplicación e implementación de las TIC al sector público.
[16] El artículo 48 del Código Disciplinario Único se refiere a las faltas gravísimas en las que pueden incurren los funcionarios públicos por mala conducta. Consultar http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4589
[18] Se consideran actuaciones sujetas al registro las que versen sobre el ejercicio de las funciones y la gestión de intereses de terceros […] Asimismo se registrará la gestión de cualquier interés propio o de un tercero relacionado con la función legislativa, de control político y la relacionada con el trámite, aprobación y ejecución de recursos públicos a nivel nacional, regional y municipal. Consultar en: http://servoaspr.imprenta.gov.co/gacetap/gaceta.mostrar_documento?p_tipo=39&p_numero=147&p_consec=41464
[22] Aunque cada una de las 3 estrategias cuenta con su respectivo tiempo de implementación, en la mayoría de los casos se da plazo hasta mediados de 2016 para adelantar las modificaciones tecnológicas necesarias.. Por ejemplo, para la publicación de la información económica y de conflictos de interés de cada congresista, las respectivas secretarias tienen hasta diciembre de 2015, mientras que para el servicio de alertas legislativas al que se podrán suscribir los ciudadanos, se da plazo hasta mediados de 2016.