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Disparidades y desarrollo regional. Una exploración desde la geografía política

María Helena Botero Ospina

Las teorías que explican las desigualdades regionales podrían clasificarse en tres grandes grupos: el primero se refiere a aquellos enfoques que explican cómo se comporta el desarrollo territorial entre distintas entidades que comparten una unidad administrativa. El segundo grupo, más allá de la descripción de los comportamientos se interesa por conocer los factores que determinan las desigualdades y, el tercero, dentro de esta misma línea, explica las disparidades regionales solo desde los niveles de actividad económica que ejercen los territorios.

La nueva geografía regional se orienta al análisis de los complejos lazos que conectan a las personas con la naturaleza, pero a través de la sociedad, o dicho en palabras de Milton Santos a la interacción entre sistemas de objetos y sistemas de acciones (Santos. 2000). De acuerdo con Lovering, las características estructurales de la región deben ser consideradas en su conjunto y no separadas como partes, toda vez que las interacciones y relaciones entre los actores se dan porque existe la región donde estas ocurren, y al mismo tiempo, la región no existe por fuera de tales interacciones; de ahí las relaciones de necesidad que constituyen la región (Lovering. 1989).

Visto de esta manera, la explicación de las disparidades regionales no puede ser abordada desde un enfoque geográfico, económico, o institucional único. No existen teorías dentro de la ciencia geográfica que den cuenta del fenómeno de disparidad territorial de manera integral, por lo que requeriremos tomar como marco de referencia una combinación de enfoques teóricos de las escuelas geográficas para abordar el objeto de estudio que nos ocupa. Así las cosas, partiré de la geografía política desde el enfoque de Claude Raffestin a fin de explicar desde la geografía del poder el fenómeno de la conformación de los Estados en su organización territorial y su división político-administrativa. Este enfoque permitirá explicar la manera como ha sido conformada la organización territorial del Estado colombiano y como la nación usa esta división para mantener su capacidad de dominar los territorios subnacionales.

La división político-administrativa ha determinado las competencias y los niveles de autonomía que los departamentos colombianos pueden detentar. Del ejercicio de dichas competencias depende el que estas entidades territoriales obtengan o no mayores niveles de bienestar para su población y un crecimiento económico de su sistema territorial. ¿Qué explica entonces el diferencial señalado si todos los departamentos tienen las mismas competencias y funciones? La respuesta la encontraremos en los enfoques de la economía y la geografía institucional; y, de la geografía regional. Estos enfoques teóricos son usados para explicar, por un lado, la función que cumplen las instituciones en las dinámicas económicas de los territorios tanto como agentes constructores de riqueza, como también en asociaciones de ciudadanos que crean condiciones favorables a la inversión; la creación de empleo y de actividades productivas; y, ´por el otro, el funcionamiento de un sistema político en condiciones de democracia y paz social. Desde la geografía política es posible explicar cómo la forma de producción capitalista en economías mundializadas crea un dilema entre la función de dominación territorial que el Estado central requiere para garantizar su poder frente a los territorios subnacionales y la función de no diferenciación e integración de los territorios que el sistema económico mundializado requiere para hacer competitivas las producciones de las empresas instaladas en los mismos.

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Tal como lo plantea Raffestin la geografía hoy habla cada vez mas de poder, del dominio sobre el territorio y sus actores y de tomadores de decisiones (Raffestin. 2001; 4). En contraposición, los enfoques clásicos de la geografía política partían de la idea de que existe una relación estrecha entre el suelo y el Estado. Así se señalaba que “el elemento fundador, formador del Estado fue, para Ratzel, el enraizamiento en el suelo de las comunidades que explotan los potenciales territoriales.” (Raffestin. 2001; 14). Para Ratzel es como si el Estado fuera el único lugar de poder, como si todo el poder estuviera concentrado en él. Sin embargo, este Estado que no es visible se expresa en múltiples manifestaciones espaciales y su aporte, es la determinación de las categorías para descifrarlo a través de los conceptos de capital y frontera; los de centro y periferia, interior y exterior, superior e inferior, etc.

Aun así, el trabajo de Ratzel tiene limitaciones explicativas frente a las disparidades territoriales, puesto que al considerar que Poder es igual a Estado, nos quedamos solo con un nivel analítico espacial, limitado por las fronteras. Sin bien es cierto que la jerarquía de niveles creados por el Estado para organizar, controlar y gestionar su territorio y la población, son necesarios para explicar el funcionamiento de las relaciones de poder en el territorio, esta institución que tiene un carácter cada vez más integrador y circundante, hace que las entidades subnacionales sean vistas más como relevos espaciales para difundir el poder estatal que como niveles articuladores del ejercicio de poderes inferiores. Así las cosas, muestra una escala de geografía unidimensional que no es aceptable, en la medida en que en el territorio existen poderes múltiples que se manifiestan en las estrategias regionales o locales. La otra limitante del enfoque Ratzeliano es que, para este, el poder estatal es considerado un hecho evidente que no tiene necesidad de ser explicitado, ya que se expresa en las cristalizaciones espaciales que ponen de manifiesto su acción.

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Sin embargo en condiciones de globalización y del Estado liberal moderno en el que la gobernanza es la forma de acción estatal de los modelos democráticos, es evidente que la política no se refugia completamente en el Estado y que hoy existen actores no estatales tanto económicos como sociales, que comparten el ejercicio del poder con las instituciones gubernamentales, sin que esta pierdan su función y su capacidad de articulación social; En palabras de Foucaut: “Me parece que por poder hay que comprender, primero, la multiplicidad de las relaciones de fuerza inmanentes y propias del dominio en que se ejercen, y que son constitutivas de su organización.”(Foucault. 1976; 121).  El poder es un componente en cualquier relación.

Desde el enfoque de Foucault sería inútil buscar el poder en la existencia primera de un punto central, en un lugar único de soberanía del cual irradiarían formas derivadas y descendientes; son los pedestales móviles de las relaciones de fuerzas los que inducen sin cesar, por su desigualdad, estados de Poder, pero siempre locales e inestables (Foucault. 1976; 122). De aquí se desprenden las tres dimensiones analíticas que desde la geografía política explicaran las disparidades regionales: la población, el territorio y la autoridad. En este sentido para Raffestin la geografía humana se ha construido sobre el principio de la diferenciación espacial, mientras que la geografía política se fundamenta en la simetría o asimetría en las relaciones entre las diversas organizaciones y actores presentes en el territorio tanto estatales como no estatales. (Raffestin. 2001; 25).

De esta manera es posible entender, considerando lo que hemos dicho respecto a la naturaleza del poder, por qué la población está en primer lugar: ella es el origen de todo poder y en ella residen las capacidades virtuales de transformación. Es, además, el elemento dinámico del que procede la acción. El territorio no es menos importante, ya que es el escenario del poder y el lugar de todas las relaciones, pero sin la población no es sino una potencialidad. Por último, los recursos determinan los posibles horizontes de la acción y condicionan los alcances de la misma.

en las dinámicas y las fortalezas de las instituciones como base de la explicación del diferencial de desarrollo territorial entre los departamentos colombianos. En este sentido, en la relación interdepartamental y entre los departamentos y la nación, nos damos cuenta que el poder no es verdaderamente perceptible más que cuando hay un proceso relacional. Es cuando la relación se revela que podemos precisar, haciendo un balance relacional, cuáles son las estructuras del poder.

Lo que nosotros apreciamos como creación de riqueza en los territorios, lo que realmente revelan son relaciones de producción y, en consecuencia, relaciones de poder, y es descifrándolas, como se obtiene la estructura profunda de la composición y la diferencia entre los departamentos colombianos. Del Estado al individuo, pasando por todas las organizaciones, grandes o pequeñas, se encuentran los llamados por Raffestin “actores sintagmáticos” (Raffestin. 2001; 16) que “producen” el territorio. En efecto, el Estado trata de organizar sin cesar el territorio nacional a partir de la división político administrativa y de sus enlaces. Lo mismo sucede con las empresas e industrias, o con otras organizaciones para las que el sistema precedente constituye un conjunto de factores favorables y apremiantes. Igual ocurre con el individuo que edifica su casa en un lugar. En diversos grados, en diferentes momentos y en distintos lugares, todos somos actores sintagmáticos que producimos “territorio” en los términos planteados por la geografía política Raffiestiana.

De lo anterior se deriva el entendimiento de la función que cumple la división político-administrativa que hacen los Estados. Tal división territorial genera niveles para el ejercicio de funciones que son consideradas prioritarias por la nación. Según la importancia y la naturaleza de las funciones encargadas a cada nivel, se puede hablar de centralizaciones o descentralizaciones.

En este punto es importante mostrar como la determinación de estas divisiones puede resultar ambigua si no se tienen en cuenta los objetivos. En efecto, una división con muchos niveles como la tiene Colombia, puede tener como objetivo asegurar el funcionamiento óptimo de un conjunto de actividades para atender las necesidades básicas de la población, o puede utilizarse para tener un mejor control de ella. En el caso colombiano que nos ocupa, los grupos alzados en armas han entendido muchas de las divisiones territoriales que el Estado central hace, como mecanismos de dominación territorial con el fin de contralar a la población para que no pueda ofrecer apoyos a los grupos de guerrillas. Por estas razones, conviene ser muy prudentes en la interpretación.

Hay que distinguir la división deseada de la división en que el grupo vive. La división “deseada” es la que trata de optimizar el campo operacional para un grupo o una población. Aquella que resulta funcional a la satisfacción de sus necesidades y a la realización de sus actividades productivas, mientras que la división “que se vive” es la que trata de maximizar el control sobre el grupo. El límite no tiene en lo absoluto el mismo significado en uno y otro caso. En tanto que un entramado es siempre una red de poder, o de un poder, la escala ofrece una visión de la manera como se hace el reparto de poderes. Existen poderes que pueden intervenir en cualquier escala y los que se limitan a algunas de ellas. En el caso colombiano, la nación transita por todas las escalas, mientras que los municipios tienen límites de poder bien determinados, dejando a los departamentos en una suerte de limbo de poder, donde han perdido su función de tutela y acción sobre los municipios, pero tampoco ejercen ya función de coordinación e integración entre el municipio y la nación. Finalmente, la trama expresa el área de ejercicio o el área de capacidad de los poderes.

Cosa distinta ocurre cuando hablamos de las divisiones territoriales para efectos de las relaciones de producción. En general podemos decir que, tanto en Colombia como en los demás países, las regiones político-administrativas casi nunca coinciden con las regiones económicas. Esto ocurre porque como lo explica Raffestin, cualquier proyecto de un actor sintagmático se realiza en varios planos a la vez, incluso cuando éste ni lo sospecha, y esto ocasiona coacciones y contradicciones que disminuyen su acción.


Las divisiones políticas creadas por el Estado tienen, en general, una mayor estabilidad que las que son producto de la labor de actores empleados en la realización de un programa: los límites políticos-administrativos son relativamente estables. En contraste, los límites económicos son mucho menos estables y más dinámicos en tanto deben adaptarse a los cambios de estructuras y a las coyunturas económicas (Raffestin. 2001; 63).

Sin embargo, la gran diferencia entre las redes política y económica reside en el hecho de que la primera es producto de una decisión de un poder considerado legítimo, mientras que la segunda es producto de un poder de facto. Además, las divisiones políticas no se borran, no se eliminan tan fácilmente como las económicas. En el caso colombiano la figura del Departamento fue creada para permitir el funcionamiento de ciertas relaciones esencialmente político-administrativas, pero hoy el Estado cumple cada vez una mayor cantidad de funciones y relaciones socio-económicas, que ignoraba prácticamente hace cerca de dos siglos cuando fue redactada la Constitución de 1886. De allí se sigue una discordancia progresiva, cada vez más evidente: la forma de división político-administrativa de Colombia compete a un modo de producción que ya no existe.

Raffestin lo explica desde una bellísima cita: “Dos payasos se miran a través del marco vacío de un gran espejo. Uno es exactamente la réplica del otro en el tamaño, el traje y la máscara. El primero está ebrio y el segundo imita esmeradamente todos sus gestos… el primer payaso es el Capital en la borrachera y la ceguera de su crecimiento; el segundo payaso, imitador y lúcido, es el Estado”. Esta figura literaria trata de exponer sin duda el fenómeno del mimetismo, de la no diferenciación. En su trabajo de geografía política este autor plantea que en el fondo el Estado permanece tan lúcido como se puede en su relación con lo económico. Pero, por eso, acepta la obliteración de sus contextos territoriales: hay una contradicción entre la actitud del Estado, que calca la economía y los contextos en los que ésta se apoya. El Estado incita la organización de una división con una geometría variable que no es compatible con la gestión política tradicional y esto produce una deformación de la acción política.

La división es la apuesta fundamental en la relación que se instaura a diferentes niveles entre organizaciones económicas y políticas. Las primeras tienen un interés evidente en eliminar los obstáculos, para convertir en la medida de lo posible, el espacio territorial en isotrópico, de manera que se le pueda cercar fácilmente dependiendo de sus necesidades técnico-económicas. Entre menos disyunciones ofrece el territorio, más se presta a los cambios rápidos. En contraposición, las organizaciones políticas están interesadas en subdividir para asentar mejor su control: favorecen un espacio territorial anisotrópico para evitar, cuando tienen lugar, los fenómenos de difusión. Es la gran diferencia: en un caso se trata de favorecer la difusión, en el otro se trata de impedirla eventualmente.

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Este elemento es fundamental para el estudio de las disparidades regionales en Colombia, puesto que en principio todos los Departamento que integran el país tiene las mismas competencias y funciones, y por tanto una división de poder estable. Sin embargo, el poder de facto que tiene que ver con la forma como los circuitos económicos y las relaciones de producción funcionan al interior del mercado nacional, son una de las causas de las disparidades regionales que nos empeñamos en explicar.

Como se sigue de lo acotado, las divisiones territoriales no son homogéneas ni uniformes y contienen, además de la población, otros elementos que manifiestan la organización territorial: son también localizaciones, donde se reagrupan los actores y grupos, donde estos construyen su existencia. Hablamos de ciudades, pueblos o capitales. En términos no solo político-administrativos sino económicos, estamos frente a lugares de concentración, lugares de poder, es decir a centros, toda vez que cada actor se percibe y representa a sí mismo como centro de una acción territorial.


Al mismo tiempo que estos son lugares de poder, lo son también de referencia cuya posición se determina de manera absoluta o relativa. Lo que es importante saber es dónde se sitúa el otro, aquél que puede interferir en el devenir de nuestras vidas, el que posee algún activo, el que tiene acceso a un recurso. Estos actores, aunque no estén frente a frente en permanencia, buscan en ese campo relacional asegurar sus funciones, influenciarse, controlarse, impedirse, permitirse alejarse o separarse y desde ahí crean redes entre ellos.


La región entonces no está ausente de las preocupaciones del Estado moderno, al contrario: en su esfuerzo por centralizar el poder y por garantizar lo que en Colombia se llama “presencia del Estado”, la nación subdivide, delimita, alindera, sin darse cuenta que sus subdivisiones solo corresponden al mapa del país pero no al territorio, que es permanentemente construido por los actores y las instituciones que lo habitan.

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