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La cooperación internacional como instrumento para enfrentar la afluencia masiva de refugiados: Lecciones del Programa humanitario de evacuación (HEP) y del Programa humanitario de traslado (HTP) de Kosovo en 1

Juan David Abella Osorio

Autor: Juan David Abella Osorio[1]
juan.abella@urosario.edu.co
 
Kosovo es un territorio en disputa ubicado en la península de los Balcanes, en el sudeste de Europa, y hoy se le conoce como el “último acto de la tragedia yugoslava” (Castan 2012). Para entender este penoso calificativo, debe remontarse a la historia de las tensiones político-étnicas que han caracterizado a la región y a las graves consecuencias humanitarias que estas han producido a lo largo del tiempo, principalmente a partir de 1998 (Organización Argentina de Jóvenes para las Naciones Unidas [OAJNU] 2012, pág. 1).

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Durante el Medioevo, Kosovo fue el centro del Imperio serbio y epicentro de buena parte de su identidad y religiosidad, por contener numerosos monasterios ortodoxos, arquitectónicamente significativos. Sin embargo, la derrota serbia en la batalla de Kosovo, de 1389, dio paso a cinco siglos de dominio otomano, durante el cual un gran número de turcos y albaneses se trasladaron a Kosovo, desplazando a los serbios como grupo étnico dominante. Tras la Primera Guerra de los Balcanes de 1912, se restituye el dominio serbio sobre Kosovo, y una vez finalizada la Segunda Guerra Mundial, este territorio se convierte en provincia autónoma de Serbia, en la República Federativa Socialista de Yugoslavia (RFSY) (Central Intelligence Agency [CIA] 2015).

A pesar de las distintas concesiones legislativas a partir de 1960, tales como un estatuto autonómico reconocido constitucionalmente y el permiso de acceso de albaneses a la administración pública kosovar y yugoslava, el nacionalismo albanés aumentó para la década de 1980, ocasionando fuertes disturbios y presiones por la independencia de Kosovo.  Mientras que las autoridades serbias, que ven a Kosovo como “la cuna de su nación” (Bideleux 1998 ), despojaron al territorio de su estatuto autónomo, por medio de la Constitución de 1989, y tomaron medidas represivas contra la población albanokosovar en la década de 1990 (que desencadenó, en buena medida, la irrupción de una insurgencia albanesa violenta), los líderes albaneses en Kosovo organizaron un referéndum, en 1991, que declaraba la independencia del territorio (British Broadcasting Corporation [BBC] 2015; CIA 2015).

A mediados de la década de 1990, el movimiento de guerrilla albanés, denominado Ejército de liberación de Kosovo, intensificó sus ataques contra objetivos serbios, lo que precipitó una ofensiva de contrainsurgencia brutal, a partir de 1998. El conflicto se degrada paulatinamente, a tal punto que se registran masacres y expulsiones masivas de personas de etnia albanesa, como consecuencia de una campaña de limpieza étnica en Kosovo, dirigida y ordenada por las autoridades serbias. Tras el insistente rechazo del presidente de la RFSY, Slobodan Milosevic, para alcanzar un acuerdo internacional negociado, estalla en 1999 una crisis internacional en la región. Tras tres meses de campaña aérea de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) contra la RFSY, las autoridades serbias se ven obligadas a retirar sus fuerzas militares y de policía de la zona disputada y se instala la Misión de Administración Provisional de las Naciones Unidas en Kosovo (UNMIK) (BBC 2015; CIA 2015).

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Refugiados en Kosovo
Fuente: imagen tomada de (Endowment for the United States Institute of Peace, 2004).

Durante estos sucesos, Kosovo también experimentó una aguda crisis humanitaria, producto de los cientos de miles de personas que huyeron o fueron deportadas[2] por las fuerzas de seguridad serbias o por los grupos insurgentes y paramilitares de Kosovo (Burger 2000). Mientras que más de 850 000 albanokosovares huyeron a Albania, a Montenegro y a la República Yugoslava de Macedonia (FYR), esta última,  preocupada por los efectos potencialmente desestabilizadores de una gran afluencia de refugiados[3]  para su seguridad nacional (cuando el país ya estaba enfrentando diversas tensiones relacionadas con su propia minoría étnica albanesa), cerró su frontera en abril de 1999 y solicitó impulsar un sistema internacional de responsabilidad compartida (Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados [ACNUR] 2011a , pág. 6).

Entre los principales acuerdos de cooperación internacional[4] que se pusieron en marcha,  a propósito de este sistema internacional de responsabilidad compartida, se encuentran el acuerdo Macedonia-ACNUR-OIM-OTAN, por medio del cual, el primero admitía a los refugiados albano-kosovares, con la condición de que luego sean evacuados a terceros Estados, con carácter temporal, con el fin de reducir su número en territorio macedonio; y el acuerdo Albania-ACNUR-PMA[5], en virtud del cual, todos los involucrados (incluido un centenar de ONG)  acordaron trabajar juntos para brindar una serie de servicios básicos de emergencia a más de 460 000 refugiados (ACNUR, 2011a , pág. 6).

De estos dos grandes acuerdos, se destaca especialmente el acuerdo Macedonia-ACNUR-OIM-OTAN, el cual, entre otras cosas, surge como consecuencia de la fatiga de la capacidad institucional de respuesta del Gobierno anfitrión y de las organizaciones humanitarias a la abrumadora afluencia de refugiados. Mientras que tropas de la OTAN prestaron su apoyo en la construcción de campamentos e instalaciones sanitarias (United Nations High Commissioner for Refugees [UNHCR] 1999, pág. 345), la ACNUR (junto con la OIM), en respuesta a la solicitud macedonia de un sistema de intercambio internacional de carga que garantizara la evacuación o el traslado de algunos de los refugiados llegados al país a terceros países, con el fin de reducir su número en territorio macedonio, puso en marcha, a principios de abril de 1999, el Programa humanitario de evacuación (HEP) y el Programa humanitario de traslado (HTP) (UNHCR1999, pág. 345).

De acuerdo con datos de ACNUR, más de 96 000 refugiados se habían beneficiado del programa HEP, el cual no hubiese podido funcionar sin la disposición de los 28 países (entre los que se encontraban Estados Unidos, Alemania, Canadá y Noruega) que aceptaron acoger a esta población temporalmente (ACNUR 2011, pág. 6). Asimismo, por medio del HTP, se logró transferir exitosamente a más de 1400 refugiados desde Macedonia a Albania, país que acogió a la mayoría de la población de refugiados y que pudo proveer, al mismo tiempo, de alimentos, agua, vivienda, saneamiento y otras ayudas de emergencia, gracias a los acuerdos de cooperación de la OTAN y la ACNUR, principalmente (UNHCR 1999, pág. 345).

Las distintas experiencias derivadas de los programas de cooperación internacional HEP y HTP permiten señalar dos grandes lecciones a manera de conclusión: en primer lugar, este tipo de programas evidencian la gran relevancia de la cooperación internacional como instrumento de los países y organizaciones para enfrentar la afluencia masiva de refugiados. Según ACNUR, la ausencia de este tipo de instrumentos puede elevar el riesgo de movimientos secundarios irregulares (como las redes transnacionales de traficantes), agravar las tensiones entre los refugiados y las comunidades de acogida, prolongar la afluencia masiva en gran escala de personas y provocar que los Estados más expuestos cierren sus fronteras (ACNUR 2011a , págs. 5-6).

En segundo lugar, a diferencia de lo señalado por la evaluación independiente sobre la respuesta de la ACNUR en Kosovo (hecha en el 2000), en la que se concluía que los sistemas de evacuación y transferencia humanitaria a gran escala (tales como los programas HEP y HTP) eran una rareza y serían la excepción en el futuro (UNHCR 1999, pág. 345), las graves consecuencias humanitarias producidas por fenómenos del presente (tales como los conflictos étnicos y religiosos, las agudas crisis económicas regionales y el cambio climático) lleva a admitir que hoy, más que nunca, son necesarios este tipo de sistemas basados en la cooperación internacional para compartir las cargas y las responsabilidades, frente a los desafíos de los refugiados.
 
Lista de referencias

Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados [ACNUR]. (2011a). Cooperación internacional para compartir las cargas y las responsabilidades. Reunión de expertos en Amman, Jordania, 27 y 28 de junio de 2011. Disponible aquí.

Bideleux, R. (1998). Kosovo's Conflict. Disponible aquí.

British Broadcasting Corporation [BBC]. (2015). Kosovo profile - Overview. Disponible aquí.

Burger, J. (2000). El derecho internacional humanitario y la crisis de Kosovo: lecciones aprendidas y por aprender. Obtenido de Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR): aquí.

Castan, J. (2012). Las víctimas silenciadas de Kosovo. Disponible aquí.

Central Intelligence Agency [CIA]. (2015). The World Factbook: Kosovo. Disponible aquí.

Organización Argentina de Jóvenes para las Naciones Unidas [OAJNU]. (2012). La Situación en Kosovo. Disponible aquí.

Organización Internacional para las Migraciones [OIM]. (2006). Glosario sobre Migración. Disponible aquí.

United Nations High Commissioner for Refugees [UNHCR]. (1999). Kosovo Emergency. Disponible aquí.



[1] Estudiante de Ciencia Política y Gobierno de la Universidad del Rosario, Diplomado en Geopolítica y Relaciones Internacionales de la misma Universidad.  Miembro del Semillero de Investigación del Observatorio de Drogas ilícitas y Armas (ODA) del Centro de Estudios Políticos e Internacionales (CEPI) de la Universidad del Rosario. Fue becario UARE de la Universidad de Alberta en 2016 y becario ELAP del Gobierno de Canadá en 2014 con la Universidad Concordia.

 

[2] Persona que ha sido sujeta a un “acto del Estado en el ejercicio de su soberanía mediante el cual envía a un extranjero fuera de su territorio, a otro lugar, después de rechazar su admisión o de habérsele terminado el permiso de permanecer en dicho Estado” (Organización Internacional para las Migraciones [OIM] 2006 , pág. 16).

 

[3] Persona que con “fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones políticas, se encuentre fuera del país de su nacionalidad y no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera acogerse a la protección de tal país” (OIM 2006 , págs. 60-61).

 

[4] Entendida aquí como a un “conjunto de acciones específicas para compartir las cargas y responsabilidades con el fin de abordar y resolver las situaciones de refugiados (por ejemplo, negociaciones y esfuerzos diplomáticos, la provisión de recursos financieros y materiales o el intercambio de responsabilidades para la tramitación y la protección o para ofrecer soluciones duraderas)” (ACNUR 2011 , págs. 3-4).

 

[5] Sigla del Programa Mundial de Alimentos. 

 


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