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La evolución de la política de vivienda en Colombia
La política de vivienda en Colombia se remonta a la década de los años treinta cuando se crearon los primeros mecanismos institucionales. En 1932, se fundó el Banco Central Hipotecario con el objetivo principal de promover el sector de la construcción a través del crédito hipotecario. Más adelante, en 1939, se creó el Instituto de Crédito Territorial(1), entidad encargada de construir y otorgar crédito para la compra de vivienda con algunos subsidios del Estado a la tasa de interés y al precio de la vivienda.

Durante cuatro décadas la política de vivienda urbana y de familias de escasos recursos recayó en estas dos instituciones, pero en 1972 el Presidente Misael Pastrana Borrero buscó una nueva directriz de desarrollo económico basado, entre otras estrategias, en el fortalecimiento del sector de la construcción de vivienda (...). Durante este gobierno se crearon dos herramientas que transformarían la política de vivienda: las Corporaciones de Ahorro y Vivienda (CAV’s) y la Unidad de Poder Adquisitivo Constante (UPAC).

Del modelo del UPAC de la década de los años 70, que había sido pensado para extender el acceso a la vivienda en un país bajo un contexto económico controlado, se pasó a un modelo de control sobre las tasas de interés para la compra de vivienda a través de la UVR, como estrategia de financiamiento.

A partir de 1991 se presentaron cambios importantes en el sistema de financiamiento y en la política de vivienda estatal. Por un lado, la Constitución dejó establecido el derecho a la vivienda digna y, por otra parte, las herramientas financieras para otorgar créditos de este tipo han mejorado el volumen de recursos disponibles para los usuarios y han reducido el nivel de morosidad, todo esto dentro un contexto que sigue presentando algunas fluctuaciones por los topes oficiales a la tasa de interés que afecta los incentivos de las entidades financieras crediticias.

Paulatinamente, el Estado desmontó su modelo de corte asistencialista y se estableció una política de financiamiento a través de las corporaciones de ahorro y vivienda y de otros intermediarios financieros que entraron a competir en el mercado de crédito hipotecario bajo un esquema de tasa de interés de corto plazo del mercado doméstico(2).

En general, a partir de la década de 1990, la política de vivienda se sostuvo en dos componentes: por un lado, las reglas de mercado, bajo una estructura de banca múltiple, y, de otra parte, la doctrina de la Corte Constitucional, según la cual la vivienda es un bien mérito. Por tanto, la fijación de los costos de financiamiento debe ser controlada y no puede quedar sujeta a las reglas del mercado. Inclusive establece que pueden existir tasas de interés menores a las del mercado para el caso de vivienda de interés social.

Sin embargo, los cambios en el modelo de crecimiento económico, las reformas financieras, las fluctuaciones de la tasa de interés y los ajustes en el cálculo de la UPAC llevaron al colapso de este sistema de financiamiento de vivienda al finalizar la década de 1990.

El esquema de financiación de vivienda sólo se mantuvo por ocho años. A la par de su muerte paulatina, se registró una masiva pérdida de viviendas de los deudores hipotecarios ante la imposibilidad de cumplir con sus obligaciones, debido a las altas tasas de interés, que alcanzaron niveles superiores al 50% (...).

Durante la crisis económica y financiera que vivió el país a finales de la década de los noventa se experimentó una caída de la construcción de viviendas y una pérdida en la dinámica del sistema de financiamiento hipotecario (la cartera hipotecaria pasó del 11% del PIB en 1998 al 5,9 en 2004 y los desembolsos anuales del sector financiero para vivienda cayeron del 2,7 del PIB en 1996 al 0,5% en 2004) (...).La difícil situación que atravesó el sector de la vivienda durante los años noventa llevó a la Corte Constitucional (...) a  tomar  decisiones   que  cambiaron  el  rumbo  de  la   política,  especialmente  las  sentencias  concernientes  al  prepago  de  las  obligaciones para los deudores hipotecarios y el cálculo de la corrección  monetaria (UPAC) con  respecto  al  incremento  del Índice de Precios al Consumidor (IPC)(3).

En consecuencia se expidió la Ley Marco de Vivienda (Ley 546 de 1999) (4) que eliminó el sistema UPAC y estableció una conversión de los créditos hipotecarios en UPAC a Unidades de Valor Real (UVR), cuyo cálculo se establece diariamente con base en el comportamiento del IPC.

Adicionalmente, la política de vivienda focalizada en los hogares de ingresos bajos también ha presentado modificaciones, cobijando a las familias con ingresos menores a cuatro salarios mínimos, mediante subsidios. Esta labor se sumó a la que venían desarrollando las cajas de compensación familiar con sus afiliados y a la conformación del Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social, todo con el fin de establecer los parámetros para la asignación de los subsidios (5) .

Dado que el grueso de los hogares del país dispone de ingresos menores a cuatro salarios mínimos, los investigadores de la Universidad del Rosario esperan que la política de subsidios familiares se convierta en uno de los mecanismos más dinámicos de la política nacional, con miras a ampliar el tipo y la calidad de la tenencia de vivienda.

Influencia de la Corte Constitucional en la política de vivienda

El amparo del derecho a la vivienda en la Constitución ha permitido que los fallos de la Corte Constitucional delimiten la política de vivienda, llegando a modificar algunos artículos de la Ley Marco, estableciendo, entre otras cosas: (6)

  • la atadura exclusiva de la corrección monetaria a la inflación reciente (7) con miras a evitar los costos de la tasa de interés real a los deudores, como ocurrió entre 1993 y 1999.
  • la obligación al sistema financiero de aceptar los prepagos de la deuda como un derecho del deudor (8). Esto, por un lado, promueve la competencia entre las entidades que ofrecen crédito y, por otro, beneficia a los deudores.
  • el ordenar al Banco de la República a fijar una tasa máxima de interés real para los créditos de vivienda diferentes a la VIS, inferior a cualquier tasa de interés real certificada por la Superintendencia Financiera para los créditos ‘normales’ (o diferentes al crédito hipotecario). (9)



(1) Ley 200 de 1939. Con las reformas de 1942 y 1948 el ICT pasó a otorgar préstamos a cooperativas de empleados y a la construcción y adjudicación de vivienda urbana.
(2)Ley 45 de 1990, ley 9 de 1991 y 35 de 1993.
(3) C-383 de 1999 y Sentencia C-700 de 1999.
(4) Principios de la legislación en materia de vivienda
La Ley Marco de Vivienda estableció que el Gobierno Nacional es el encargado de regular el sistema especializado de financiación de vivienda de largo plazo, en los siguientes términos:
  • Proteger el patrimonio de las familias en vivienda, fomentar el ahorro, mantener la confianza del público, proteger a los usuarios de crédito de vivienda, crear mecanismos para el desarrollo eficiente de financiación de vivienda a largo plazo, facilitar el acceso y promover la construcción.
  • Se crea el la Unidad de Valor Real –UVR, indexada a la variación del índice de precios al consumidor –IPC
  • Se definen los recursos para la financiación de vivienda
  • Se definen los plazos de amortización entre cinco y treinta años. Igualmente el gobierno nacional estableció los límites al porcentaje máximo de financiamiento frente al valor de la vivienda, el cual quedó fijado en un 80% para el financiamiento de la vivienda de interés social y en un 70 para la vivienda diferente a VIS.
  • Tope máximo del 30% de los recursos de la familia comprometidos para el pago de la primera cuota de amortización de la hipoteca.
  • Se establecen los planes de vivienda de interés social de conformidad con la Ley 388 de 1997 en la cual el gobierno nacional establecerá estímulos en materia de recursos para vivienda.
  • Adicionalmente en 2003 se crearon las cuentas de Ahorro para el Fomento de la Construcción (AFC) que permiten guardar hasta un 30% de los ingresos laborales, exentos del cálculo del ingreso gravable para la aplicación de la retención en la fuente como ahorro durante cinco años o puede destinarse para la compra de vivienda. (Ver Ley 663 de 2000.
  • Se estableció el microcrédito inmobiliario para la adquisición, construcción o mejoramiento de vivienda que no supere los 25 salarios mínimos legales, con un plazo de 5 años y una tasa de interés equivalente a la establecida para la financiación de la VIS. (Ver Ley 796 de 2003).

(5)Principalmente: Ley 49 de 1990; Ley 3 de 1991; Decreto 599 de 1991; Decreto 2154 de 1993; Decreto 706 de 1995; Decreto 1169 de 1996.
(6)CLAVIJO, Sergio, (2001) ”Fallos y fallas económicas de las altas cortes: El caso de Colombia 1991-2000”. Borradores de Economía – Banco de la República, No. 173.
(7)Sentencia C-383 de 1999.
(8)Sentencia C-252 de 1998.
(9)Sentencia C-995 de 2000.
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