Revista Nova et Vetera

El objetivo de este artículo consiste en ofrecer una aproximación prospectiva y reflexiva acerca de la presidencia germana en la Unión Europea y su impacto en el futuro del viejo continente.

Para conseguir este objetivo, se propone aquí un análisis a partir de los tres ámbitos tradicionales a los que toda presidencia rotatoria debe fijar su atención desde el Tratado de Lisboa (esto es, la dimensión institucional, económica y exterior), sumando el apoyo teórico provisto por los conceptos de “validación” y “extracción” (interna y externa), útiles a la hora de analizar la política interior y exterior de autoridades institucionales en un sentido amplio y multidimensional.

La relevancia de abordar esta cuestión de cara al final de la presidencia croata el 20 de junio de 2020, radica sobretodo en dos razones: la primera, atiende la necesidad de conseguir un mayor entendimiento acerca del rol y alcance del sistema del trio de presidencias colaborativas de seis meses, especialmente a la luz de los actuales desafíos tanto domésticos (por ejemplo la calamidad migratoria, el Brexit, el Pacto Verde y el sexto marco financiero hasta 2027); como aquellos representados por los principales choques externos (especialmente la crisis del coronavirus, y la guerra comercial y política entre China y EE.UU.).

La segunda razón, consiste en reflexionar sobre los posibles impactos del turno germano próximo a iniciar, en un momento en el que confluyen, por un lado, unas altas expectativas sobre Berlín y su intención de trabajar por una Europa "fuerte y soberana” por medio de “iniciativas propias; y por otro, un contexto complicado en el que cada vez más las agendas internas y externas de la Unión, sus Estados miembros y socios, y en general la de los países de todo el globo pareciera consumida y agotada por momentos por el COVID-19​. Sin duda, esta convergencia configura uno de los periodos más desafiantes para el modelo tripartito de presidencias rotatorias y para el futuro de la UE como conjunto.

Teniendo en cuenta la importancia que reviste la temática, cabe preguntarse entonces: ¿Qué impacto tendrá la presidencia alemana de la UE en el futuro de Europa? A lo que se responderá que, aunque la presidencia germana estará altamente condicionada por factores externos, especialmente por la crisis sanitaria internacional, la coyuntura también le abre la oportunidad para que ella demuestre la vigencia del proyecto europeo, y reivindique la posición de la Unión como un faro necesario hacia un planeta más sostenible, democrático y multilateral, mediante la reafirmación estratégica de la agenda institucional, económica y exterior. Lo anterior reviste crítica importancia cuando acudimos a un futuro con Estados Unidos en retirada, China impulsando su propio modelo autoritario de hegemonía mundial y el ascenso de potencias emergentes no siempre sintonizadas con el ideario progresista y liberal.

Desde el punto de vista institucional, es importante recordar el encuadre que enfrenta cualquier presidencia rotatoria sobre el Consejo de la UE, la principal instancia decisora del bloque y en la que se encuentran representados los Estados miembros a través de representantes con rango ministerial. Siguiendo la dinámica de “codecisión[1]”, el Consejo legisla y aprueba el presupuesto común junto con el Parlamento Europeo (PE), aunque solo actúa a propuesta de la Comisión, que es la única institución de la UE con facultad de iniciativa para los actos jurídicos de la UE (European Comission, 2014). Desde julio, Alemania estará ejerciendo el primer turno de la presidencia rotatoria por 6 meses del Consejo hasta diciembre, fecha en la que le sucederá Portugal y que ocupará la posición hasta junio de 2021, finalizándose el trío con el turno esloveno en diciembre de dicho año.

Alemania no está entonces presidiendo la Unión, ni mucho menos Europa, sino solo una de sus tres grandes instituciones políticas, durante solamente un semestre. Esto significa que anticipadamente, el margen teutón es limitado, puesto que debe agencialmente hacerse cargo de la agenda del Consejo[2], presidir todas sus reuniones, asumiendo un papel de promotor de decisiones legislativas y políticas, y de mediador para conseguir acuerdos entre los socios del bloque. Y es que desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa de 2009, aquellos Estados que asumen la presidencia perdieron uno de los poderes más atractivos e influyentes, consistente en presidir el Consejo Europeo y el Consejo de Relaciones Exteriores (Blanco & Molina, 2010).

Por lo tanto, este puesto no le confiere a Berlín una gran tarima de liderazgo político en sentido profundo, sino más bien la obligación reglada de manejarse con neutralidad para llegar a acuerdos entre todos los Estados.
Ahora bien, la responsabilidad que le corresponde a Alemania sigue siendo trascendental, puesto que igual le merecen tareas clave a nivel europeo tales como: fijar el orden del día de las reuniones donde se discute y valida el progreso normativo de la UE, fraguar los consensos con las otras instituciones y actores, e incluso intentar adelantar por mayoría textos que abordan la continuación y evolución de lo que requiere Europa.
En el horizonte, los retos domésticos que deben captar la atención de la presidencia alemana a nivel institucional pueden sintetizarse en los siguientes: i) la respuesta común de la UE a la COVID-19[3], específicamente en las áreas de propagación, suministro de equipos, investigación sobre tratamientos y vacunas, apoyo al empleo y las empresas, y lucha contra la desinformación; ii) el drama migratorio que se observa en las fronteras sureñas de la UE y que requiere de una elusiva respuesta común y solidaria; iii) el Brexit y sus secuelas, buscando un relación de comercio funcional, con equidad en los estándares sociales y ecológicos, lo que implica también defender el mercado único interno; y iv) el Pacto Verde Europeo, una iniciativa de la Comisión Von der Leyen para conseguir la neutralidad climática en 2050 (von der Mark, 2019). En la medida que Berlín, en uso de las funciones reseñadas, permita facilitar conducir la validación política y la extracción económica en dirección a solucionar estos cuatro desafíos críticos, habrá dejado un legado que contribuirá indudablemente a su eslogan de caminar hacia una Europa ‘fuerte y soberana’.

En cuanto a la dimensión económica de la presidencia rotatoria, que tradicionalmente consiste en complementar la gestión en el corto plazo armonizando medidas de estabilidad a medio y largo plazo, le correspondería a Alemania aplicar correctamente las importantes novedades institucionales, para hacer frente a la financiación sostenible de las soluciones a los retos institucionales y externos. Específicamente, los principales retos en el radar será gestionar la aprobación del nuevo presupuesto a largo plazo de la UE sin el Reino Unido, conocido técnicamente  como el Marco financiero plurianual de la Unión Europea (MFP) (2021-2027) y el debate sobre la responsabilidad financiera conjunta en la pandemia del coronavirus.

Sobre el primer deber, es probable que Berlín deba ayudar a facilitar el debate sobre dinero, acompañando la hoja de ruta para la recuperación elaborada conjuntamente por los presidentes del Consejo Europeo y de la Comisión en abril, o bien enarbolando una posición alterna que pueda contribuir a desbloquear las negociaciones. Sea cual sea la dirección, este MFP no solo debe constituirse en clave solidaria (por la sensibilidad por el COVID-19), también debe sortear tres obstáculos puntuales: i)  el tamaño del presupuesto, donde no cuadran aun las posturas de miembros, la Comisión y el PE, que es esencial en la aprobación del Marco; ii) la rebaja del gasto para la política agrícola común (PAC) en un 14% (a la que se oponen España y Francia), y merma en los fondos de cohesión del 12% (que afecta sustancialmente a Luxemburgo y Holanda); y iii) la condicionalidad de las ayudas de la UE en caso de una vulneración comprobada del Estado de derecho y la buena gobernanza en un Estado miembro, medida que despierta recelo por parecer aún demasiado blanda e imprecisa (Martinez, 2020).

 

Al respecto del debate sobre la responsabilidad financiera común ante la crisis sanitaria global, hay esperanzas en que la presidencia germana logre ayudar a conciliar las exigencias entre las subvenciones y los créditos. El panorama no es fácil, puesto que mientras la Comisión se muestra favorable a emitir bonos y financiar un fondo “urgente y necesario” de reconstrucción, el sur y el norte del bloque difieren en la manera de transferir este dinero.

En el debate sobre la responsabilidad financiera común de la crisis sanitaria mundial, mientras que la Comisión estaba a favor de la emisión de bonos y la financiación de un fondo "urgente y necesario" para la reconstrucción, el sur y el norte del bloque diferían en la forma de transferir este dinero. Parece que la dirección alemana ayudó a conciliar las demandas y por primera vez en la historia, el 21 de julio la UE se comprometió a asumir una deuda común de 750.000 millones de euros para la recuperación económica. Sobre esto, parece que todas las partes cedieron y ganaron: los "cuatro frugales" (Países Bajos, Austria, Suecia y Dinamarca) reconocieron la idea de la deuda común europea, los países del Sur (encabezados por Francia, España e Italia) aceptaron la reducción de las transferencias directas en un 22%, y se establecieron mecanismos de revisión e intervención sobre la gestión del dinero (Deutsche Welle, 2020).

En lo que respecta a la dimensión de la política exterior, que implica directa e indirectamente la visibilidad generada por la presidencia tanto para el país individualmente, como para la Unión en general, es pertinente advertir preliminarmente que el hecho de convertirse en presidente no hace que desaparezcan para el país de turno las propias prioridades nacionales, lo que se ha traducido en experiencias previas en una combinación de impulsos de “nacionalizar la agenda europea” o de “europeizar” aquellos asuntos más conflictivos donde se percibe un beneficio de una gestión desde el Edificio Europa de Bruselas (Blanco & Molina, 2010). De hecho, interesantemente este periodo le abre una singular oportunidad a Alemania de gestionar y maximizar su política exterior con la agenda europea, mediante la celebración de dos eventos diplomáticos de gran calado como son la primera gran cumbre UE-China y la Cumbre UE-Unión Africana (UA).

La primera cumbre, que llega en un momento delicado, no solo por el apuro de relanzar la economía del bloque tras la pandemia, sino también por la guerra comercial y de acusaciones por el virus entre países y el gigante asiático, promete intensidad por la primera reunión de estas dimensiones que además se celebrará en Leipzig. Estos puntos del debate, sumados a la participación de Huawei en la red 5G, y  la eventual inclusión de temas más polémicos como los derechos humanos, la situación en Sinkiang y la movilización democrática en Hong Kong requiere, por balance de poder y riesgo de retaliaciones, de una estrategia europea.

Sobre la cumbre con África, es posible esperar de Alemania un papel más visible, nacionalizando la agenda europea hacía lo que percibe como el continente con “más oportunidades que riesgos”, en el que hay que "lograr la transición a una expansión económica sostenible” (Ulrich, 2019; Deutsche Welle, 2019). Mientras que será muy posible observar una insistencia en el impulso a las inversiones privadas, también se pueden esperar presiones para incluir en la agenda el desarrollo de energías renovables y el control de la migración irregular.

Este último tema despierta suspicacias en algunos círculos políticos y sociales, los cuales ven en las intenciones alemanas y europeas no más que un interés en aliviar la presión migratoria. Incluso figuras como la entonces presidenta de la Comisión de la UA, Nkosazana Dlamini Zuma, recordó al canciller alemán no solo que la migración es un fenómeno natural, también señaló que “África reciente la estrategia de crear regulaciones más estrictas para mantener a los africanos fuera de Europa”, puesto que lo que quiere el continente es “empoderar a los jóvenes y educarlos para que cuando salgan de África sea por elección y no por desesperación” (Louw-Vaudran, 2016).

El progreso y sintonía alcanzado en ambas cumbres y las impresiones que deje Berlín y los demás líderes europeos entre sus socios extranjeros, será un elemento crítico, no solo a la hora de evaluar la validación y extracción exterior lograda por los germanos, sino también para la misma razón de ser de la UE y su esfera de influencia. Lo anterior en virtud de la importante sensibilidad geopolítica actual, en los cuales la Unión requerirá mantenerse cohesionada y sólida, si aspira a cumplir las expectativas de representar un factor de balance en un mundo con grandes  brechas del  desarrollo y acechado por las inversiones del gobierno comunista de Pekín.

A manera de cierre, es posible extraer tres conclusiones concretas: primero, que la agenda y acción de la presidencia germana estará y está fuertemente condicionada por elementos exógenos, en especial pero no únicamente por la crisis de la pandemia global. En segundo lugar, no hay omitir el hecho de que la coyuntura también le abre a Alemania una oportunidad para que revindique la solidez europea y suya propia, ante los desafíos a nivel institucional, económico y exterior. Tercero, que el efecto del turno teutónico tendrá un impacto importante en el futuro de la Unión, no solo ante dos cumbres trascendentales, también frente a un cambio geopolítico sin precedentes, donde se espera que la UE y Berlín jueguen un papel más diligente como faro democrático y liberal, frente a la retirada gradual de EE.UU y el rápido ascenso de una China autoritaria con un proyecto hegemónico.

Bibliografía
McBride, J. (17 de Abril de 2020). How Does the European Union Work? Obtenido de Council on Foreign Relations (CFR): https://www.cfr.org/backgrounder/how-does-european-union-work
Blanco, A. S., & Molina, I. (2010). La Presidencia española de 2010 como primera experiencia post-Lisboa. En A. S. Blanco, Presidencia española 2010. Retos en una nueva Unión Europea (págs. 163-177). Madrid: Instituto de Estudios Europeos. Universidad CEU San Pablo. Obtenido de https://epub.sub.uni-hamburg.de/epub/volltexte/2013/19084/pdf/libro_pre…
Deutsche Welle. (19 de Noviembre de 2019). Angela Merkel subraya importancia de invertir en África. Obtenido de https://www.dw.com/es/angela-merkel-subraya-importancia-de-invertir-en-…
Deutsche Welle. (22 de Julio de 2020). Fondo de recuperación de la UE: el reembolso será lo difícil. Obtenido de https://www.dw.com/es/fondo-de-recuperaci%C3%B3n-de-la-ue-el-reembolso-…
Eurofound. (6 de Febrero de 2012). Co-decision procedure. Obtenido de The European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions (Eurofound): https://www.eurofound.europa.eu/es/node/52045
European Comission. (2014). How the European Union works. Your guide to the EU institutions. Luxemburg: Publications Office of the European Union. Obtenido de https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/9a6a89dc-4ed7-…
Federal Foreign Office. (29 de Abril de 2020). German Presidency committed to fighting coronavirus while tackling the issues that will define our future. Obtenido de https://www.auswaertiges-amt.de/en/aussenpolitik/europa/maas-german-pre…
Louw-Vaudran, L. (2016). Angela Merkel’s megaphone diplomacy. Obtenido de Institute for Security Studies (ISS): https://issafrica.org/amp/iss-today/angela-merkels-megaphone-diplomacy
Martinez, S. (19 de Febrero de 2020). Cinco obstáculos a resolver en el presupuesto de la UE. Obtenido de El Periódico: https://www.elperiodico.com/es/internacional/20200219/cinco-obstaculos-…
Ulrich, A. (19 de Noviembre de 2019). Afrika - "mehr Chancen als Risiken". Obtenido de ARD-aktuell: https://www.tagesschau.de/inland/merkel-interview-121.html
von der Mark, F. (30 de Diciembre de 2019). 2020 será un año europeo en Alemania: perspectivas de la presidencia del Consejo Europeo. Obtenido de Deutsche Welle: https://www.dw.com/es/2020-ser%C3%A1-un-a%C3%B1o-europeo-en-alemania-pe…

[1] El procedimiento de codecisión consiste en que el PE y el Consejo adoptan conjuntamente (codeciden) la legislación del bloque, lo que hace que el Parlamento comparta la autoridad legislativa con el Consejo, puesto que se requiere un consenso entre ambos para que se adopte nueva legislación El procedimiento fue introducido en 1992, pero empezó a utilizarse de manera  generalizada desde 1999. Mediante el Tratado de Lisboa paso a llamarse “procedimiento legislativo ordinario”, convirtiéndose en el principal método legislativo a nivel de la UE (Eurofound, 2012).

[2] Existen nueve subsistemas sectoriales del Consejo: Asuntos Generales y Relaciones Exteriores, Asuntos Económicos y Financieros (Ecofin), Justicia y Asuntos de Interior, Empleo, Política Social, Salud y Consumidores, Competitividad, Transporte, Telecomunicaciones y Energía, Agricultura y Pesca, Medio Ambiente, Educación, Juventud y Cultura ( McBride, 2020).

[3] De hecho, el Ministro de Asuntos Exteriores alemán Heiko Maas declaró que, si bien Alemania hará una "presidencia de la corona" para luchar contra el virus y reconstruir la economía europea, ella también se comprometía a avanzar en el cambio climático, la transformación digital y el presupuesto de la UE (Federal Foreign Office, 2020).